Путешествие по ЛОТорингии

01.12.08

Статья опубликована в 17-ом номере газеты "Троицкий вариант" от 25 ноября 2008 г.

В последнее время все чаще звучат голоса представителей власти и "экспертного сообщества", фактически призывающие свернуть фундаментальные исследования в России и сделать ставку на прикладную науку и развитие "научно-технологических комплексов". Одним из последних развернутых выступлений на эту тему стала статья К.Киселева "Кризис и наука" , опубликованная 13 ноября на сайте "Наука и технологии РФ"). В этой статье К.Киселев высказал мнение, что "В условиях ужесточающейся технологической конкуренции и жёстких бюджетных ограничений (ставящих результат использования ресурсов во главу угла) страна не в состоянии тратить десятки миллиардов долларов на получение знаний "широким фронтом", которые будут использованы для получения преимуществ конкурирующими экономиками".

Сложно сказать, насколько в принципе возможно в наших условиях объективное выделение каких-то ведущих организаций для создания научно-технологических комплексов (см. ниже). Да и наблюдения за строительством дорогостоящих федеральных новоделов (Федеральных университетов, Роснанотеха) пока не дают оснований говорить о безусловной успешности этого опыта. Слова же о неразумности трат десятков миллиардов рублей (про доллары эксперт, вероятно, написал по ошибке) на исследования широким фронтом выглядят тем более странно. Тут есть явное лукавство. Так, упоминаемая Программа фундаментальных исследований РАН в текущем виде есть, на мой взгляд, не более, чем компромисс, ставший следствием конфликта Минобрнауки и РАН, в результате которого нормальное сметное финансирование текущей жизнедеятельности академических организаций, занимающихся как фундаментальными исследованиями, так и прикладными разработками, осуществляется вроде как на основе поддержки конкретных тематических исследований. В таких условиях сказать, сколько точно денег на деле уходит именно на фундаментальные исследования, очень сложно. Зато не составляет труда подсчитать, что на поддержку инициативных проектов в области собственно фундаментальных исследований расходуется ежегодно менее 10 миллиардов рублей - в сравнении с многими десятками миллиардов, распределяющихся на прикладные исследования и разработки в области всевозможных приоритетных направлений и критических технологий. И именно небольшая часть государственного научного бюджета, направляемая на финансирование исследовательских проектов, дает хотя бы какие-то гарантии того, что в стране существует минимально необходимый задел в направлениях науки, не признанных в данный момент "приоритетными" и "критическими", и есть шанс не остаться у разбитого корыта, когда в какой-нибудь области вызреет очередной технологический рывок. Можно привести много аргументов в пользу необходимости существования сильной фундаментальной науки в крупной стране, но они наверняка известны если не крупным руководителям, то представителям экспертного сообщества. Поэтому, на мой взгляд, гораздо интереснее рассмотреть тезис про жесткие бюджетные ограничения, ставящие результат использования ресурсов во главу угла. А именно, рассмотреть работу механизмов, в значительной степени обеспечивающих финансирование прикладной науки, - федеральных целевых программ, поскольку с помощью этого механизма только через структуры Минобрнауки расходуются ежегодно десятки миллиардов рублей. Ведь, если делать ставку на развитие прикладной науки и финансирование разработок, то нужно быть уверенным, что эти миллиарды не уходят в песок.

Отношение научной общественности к распределению средств, выделяемых на исследования и разработки через лоты Минобрнауки, в целом достаточно негативное: считается, что в конкурсах Роснауки и Рособразования, особенно если речь идет о многомиллионных лотах, все решают блат и даже откаты. Разговоры к делу не подошьешь, а коррупция и лоббирование - вещи достаточно интимные в том смысле, что никто из заинтересованных в деньгах лиц не стремится афишировать происходящее. Наверное, было бы лишним повторять сто раз сказанные общие слова про распилы, отсутствие реальной конкурсности, огромное количество бумаг, с которым связано получение лотов, интереснее, на мой взгляд, попытаться понять, что происходит, на конкретных примерах. Можно лишь отметить, что система, в рамках которой определением тематики выставляемых на конкурсные торги лотов (часто - многомиллионных) занимается узкая группа лиц, в принципе весьма уязвима для коррупции и лоббирования (к примеру, "грамотно сформулированное" задание по лоту уже есть достаточно сильная защита от нежелательных конкурентов). К счастью, и существующая нормативно-правовая база требует определенного уровня открытости процесса госзакупок. Так, любой желающий может зайти на сайт Информационной системы "Конкурсы Минобрнауки России" , где можно найти информацию о выставленных на конкурсы лотах, а также об участниках и победителях конкурсов. В общем, я предлагаю отправиться в небольшое путешествие "по стране ЛОТорингии".

Прежде чем начать это путешествие, нужно еще раз вспомнить, что по своей специфике лоты не предназначены для финансирования фундаментальных, "академических", научных исследований. Предполагается, что финансируются исследования и разработки, имеющие какое-то непосредственное практическое значение - будь-то конкретные продукты, технологии, экспериментальные образцы или рекомендации.

Один из ключевых вопросов таков: являются ли механизм формирования тематики заявок и проведения конкурсов по лотам беспристрастным или влиятельность причастных к нему персонажей решает почти все? Ведь в последнем случае в принципе сложно говорить о рациональном расходовании средства. Ответ на этот вопрос легко получить хотя бы на примере всем известного учреждения - РНЦ "Курчатовский институт".

Директор РНЦ "Курчатовский институт" М.В.Ковальчук, вхожий в высшие сферы, на протяжении долгого времени активно лоббировал программу развития нанотехнологий, в результате чего было принято решение о выделении почти 7 млрд. долларов "на нанотехнологии". Удивительно ли, что РНЦ "Курчатовский институт" стал головной научной организацией Программы координации работ в области нанотехнологий и наноматериалов в РФ, несмотря на то, что в России есть гораздо более известные "наноцентры", такие, как Физико-технический институт РАН им. А.Ф.Иоффе, в чем легко убедиться по анализу публикаций этих двух организаций в ведущих научных журналах по данным базы Web of Science. Как же политический вес руководства Курчатовского института сказался на итогах конкурсов Минобрнауки?

За 2007 г. Курчатовский институт выиграл множество конкурсов (в рамках Федеральной целевой программы по исследованиям и разработкам), общая сумма бюджетного финансирования по полученным в этом году лотам составляет примерно 3 млрд. рублей. Разнообразие тематики проектов поражает: это не только программы оснащения дорогостоящим оборудованием (центры коллективного пользования и т.п.), но и лоты на "Проведение исследований и обоснование новых (нетрадиционных) методов поиска и разведки нефтегазовых месторождений" (36 млн. руб. на две организации на два года), "Технологическое развитие национальной компьютерной сети науки и высшей школы нового поколения как составляющей информационной инфраструктуры хранения и передачи новых знаний." (35 млн. руб. на год), "Разработка и практическая апробация методологии построения сценариев и стратегий долгосрочного научно-технологического развития России в рамках формирования технологического Форсайта." (50 млн. руб. на два года), или -тут нельзя не вспомнить "и буду немного подшивать на стороне" - "Разработку технологии наномодифицирования текстильных материалов наночастицами металлов" (100 млн.руб. на два года).

В 2008 г. начала работать новая ФЦП - "Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008 - 2010 годы". Видимо, по счастливой случайности, первый год работы новой программы стал весьма успешен для Курчатовского института. Судите сами, были получены крупные лоты на "Формирование дорожной карты развития наноиндустрии Российской Федерации на период до 2015 года и на перспективу до 2025 года" (55 млн. руб.), "Формирование и актуализацию перечня измерительных потребностей российской наноиндустрии потребностей российской наноиндустрии" (60 млн. руб.), "Создание системы мониторинга исследований и разработок в области нанотехнологий и наноматериалов" (180 млн. руб.) и, наконец, на "Построение информационной сети для обмена научно- техническими и инженерными данными" (480 млн. руб.). Последний лот, видимо, можно рассматривать как дополнение и развитие одного из упомянутых выше лотов.

Насколько успешно столь активный потребитель лотов работает, сказать сложно: слухи о простаивающем дорогостоящем оборудовании и сложностями с выполнением госконтрактов вряд ли можно воспринимать как доказательства чего-либо без тщательной проверки. Однако даже сказанного выше достаточно, чтобы показать, что влиятельность отдельных людей, вероятно, очень сильно повышает вероятность получения "мегалотов", несмотря на декларируемый конкурсный характер распределения финансовых ресурсов (да и странно было бы, если бы "головная организация" проигрывала в конкурсах).

Можно, конечно, сказать, что в случае, условно говоря, технологических лотов за немалые деньги закупается и устанавливается какое-то оборудование, которое может быть эффективно использовано хотя бы в будущем. Это иногда может быть и так, но существует особая категория лотов, не требующая закупок дорогостоящего научного оборудования, реактивов и т.п. - это лоты на так называемое научно- методическое и информационно-аналитическое обеспечение. Чуть выше мы уже приводили примеры таких лотов на 50, 55 и 60 млн. руб. В принципе, идея научно-методического и информационно- аналитического обеспечения может показаться вполне здравой: руководящие органы дают задания квалифицированным специалистам на проведение определенной работы, на основании выводов которой принимаются решения. Однако при знакомстве со списком поддержанных в последние годы лотов возникает чувство, что все, буквально все аспекты жизни научно-образовательной сферы уже должны были быть всесторонне изучены и проанализированы (см. список некоторых лотов в приложении к статье [1], а также список поддержанных в рамках Федеральной целевой программы развития образования (ФЦПРО) лотов за 2006 г. на странице ФЦПРО ). Что сильно контрастирует с наблюдаемым вокруг бардаком… Возникает вопрос - где же видимые результаты этой всесторонней работы по обслуживанию принятия решений?

Наиболее зримый результат, на мой взгляд, - это объемы освоенных бюджетных средств. Так, с 2005 г. только Высшая школа экономики получила на этом поприще лотов на сумму 570 млн. руб. (некоторые из них перечислены в приложении). Общий же объем средств, расходуемых на научно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение, поражает воображение: по-видимому, только в 2008 г. в рамках федеральных целевых программ Минобрнауки израсходует на эту деятельность сумму, превышающую бюджет РФФИ!

В газетной статье сложно разбирать в деталях результативность работы по лотам и, опять же, к делу не подошьешь разговоры о том, что зачастую по лотам на несколько миллионов рублей реально работают 1, 2, много - 3 человека. Поэтому ограничусь одним примером. На прошедшем 19 сентября в Минобрнауки круглом столе, посвященном оценке результативности научных организаций, представители Высшей школы экономики представили проект методики оценки, вызвавший серьезную критику со стороны научного сообщества (см. стенограмму круглого стола на сайте "Наука и технологии РФ" [2] и статью М.Гельфанда в 13-ом номере Троицкого варианта). Число показателей, предлагаемых для оценки работы организаций, огромно (и среди них есть, мягко говоря, непонятные), разделение организаций на референтные группы по областям науки с приписыванием каждой группе определенного направления деятельности (фундаментального, в значительной степени прикладного) не вызывает ничего, кроме недоумения и т.д. Если взглянуть на список лотов в приложении, то несложно увидеть, что эти предложения наверняка являются результатом ведущейся ГУ ВШЭ с 2006 г. работы, на которую было ассигновано 14 млн. руб.

Если даже столь известные и - хотя бы в силу заботы о "марке" - не имеющие права выдавать на-гора полную туфту организации вырабатывают сырые рекомендации, то что говорить о различных малоизвестных конторах? Тут вообще творится полная чертовщина. Так, ЗАО "Институт социального конструирования", не имеющее даже собственного сайта и практически не оставившее следов в интернете, в 2008 г. начало участвовать в конкурсах Рособразования (в рамках ФЦПРО). Результат впечатляет - данное ЗАО участвовало в четырех конкурсах и четыре раза победило! Общая сумма осваиваемых этим ЗАО бюджетных средств в текущем году составляет примерно 28 млн. руб. О том, насколько актуальна тематика лотов и какие реальные результаты они могут принести, читатель может судить сам. Так, более 8 млн. руб. выделяется на лот "Внедрение комплекса программ, обеспечивающих формирование гражданской идентичности в системе общего образования". Зачему, что этих средств хватило бы на финансирование 20 стандартных грантов РФФИ по инициативным проектам…

Подчеркну, что в общем случае я не хочу сказать ничего плохого про коллективы, ведущие исследования по лотам (там могут быть квалифицированные люди, честно пытающиеся выполнить поставленные задачи) или как-то "наехать" на названные выше известные институты. Люди всегда стремятся приспособиться к системе и я не сомневаюсь, что если бы к центрам принятия решений были ближе руководители других организаций, то именно эти организации упоминались бы в статье. Основная мысль в другом: мне кажется, что в настоящем виде система распределения финансирования через лоты может давать серьезные результаты только в виде своего рода "побочного продукта", в случаях, если по каким-то внутренним причинам исполнители работ или заказчики заинтересованы, чтобы выполнить работы максимально ответственно. Потому что система на деле не позволяет вести нормальный конкурсный отбор и не предусматривает жесткой ответственности за результат. Соответственно, нет и стимула выкладываться на полную катушку, не халтурить. И потому не приходится сомневаться, что основным результатом многих "научно-методических" многомиллионных лотов является и будет являться что-то вроде "подготовки … не менее 4-х макетов информационных бюллетеней, объемом не менее 1 п.л. каждый, проведение научно-практической конференции" (из требований к лоту 2006 г. на сумму 27 млн. руб.). Т.е. подготовка бумаг и бюллетеней, которые будут забыты уже завтра, потому что ФЦП работают, миллиарды выделены и… show must go on.

Замечу, кстати, что, основные, кричащие проблемы научно-образовательной сферы очевидны и без дорогостоящих исследований, и говорится о них давным-давно. Это, например, существующий порядок расходования бюджетных средств, который - вроде как ради экономии средств и предотвращения злоупотреблений - создает массу проблем работающим людям за счет множества нелепых ограничений. На деле колоссальные потери рабочего времени и сил (а иногда и денег…) являются основным результатом этой бухгалтерской "заботы о казне". На таком фоне оплата изысканий на тему повышения квалификации инспектирующих образовательные учреждения специалистов выглядит, мягко говоря, имитацией полезной деятельности.

Надеюсь, я подсказал К.Киселеву, озаботившемуся жесткими требованиями к результату в условиях кризиса, подходящую сферу приложения усилий. Ведь кажется разумным, что к проработанности рекомендаций органам управления должны предъявляться значительно более жесткие требования, чем к результатам фундаментальных исследований, - от их реализации зависит очень многое (и суммы, выделяемые на такие изыскания, на порядок-два больше сумм, выделяемых на проекты в области фундаментальных исследований). Да и знаком с этой сферой К.Киселев гораздо лучше, чем с фундаментальной наукой. Если говорить про мое скромное, вовсе не экспертное, мнение, то я уверен, что можно срезать объем финансирования ведущейся научно-методическо-информационно-аналитической деятельности минимум на 70 % без всякого ущерба для хоть сколь-нибудь содержательной активности в этой области. Для этого достаточно привести в соответствие объем финансирования проектов с реальными трудозатратами на их осуществление, а также отсечь от бюджетного пирога многочисленные конторы-поганки, создаваемые специально для того, чтобы переваривать бюджетные средства. Конечно, в реальности сделать это будет очень трудно: сложно поверить, что какое-нибудь ЗАО, выскочившее как черт из табакерки и тут же ставшее победителем нескольких конкурсов, принесших ему многие миллионы рублей, никак не связано с людьми, имеющими отношение к процессу расходования бюджетных средств.

Да и урезанное финансирование следовало бы выделять скорее не для того, чтобы получить какие-то конкретно полезные наработки (хотя и это в ряде частных случаев не исключено), а ради того, чтобы поддерживать работоспособные научные группы, ведущие исследования в этой области, а также наработку полезной информации. Поддерживать в ожидании тех времен, когда государственная политика в области науки и образования, наконец, станет последовательной и разумной. А до тех пор попытки нарисовать какие-то схемы действий "на период до 2010 (2015, 2020, 2025) года" могут вызвать только улыбку: о чем говорить, когда сплошь и рядом игнорируются не какие-то там отчеты по лотам, нет, а утвержденные правительством документы? Так, в 2006 г. была утверждена Стратегия развития науки и инноваций в РФ на период 2015 г., провозглашавшая развитие фундаментальной науки в качестве одного из приоритетов (об этом же неоднократно говорилось и в более ранних документах), а в 2008 г. первый вице-премьер С.Иванов (являвшийся вице-премьером и в 2006 г.) заявил, что следует поддерживать только те научные организации, "которые выдают на-гора конкретный товар или продукцию".

Фундаментальная наука худо-бедно, несмотря на многолетний финансовый голод и потерю многих десятков тысяч квалифицированных специалистов, но существует. И без нее не будет ни понимания перспектив развития и способности здраво оценить ситуацию, ни генерации новых идей, чреватых технологическими прорывами, ни массовой подготовки квалифицированных кадров для всеми любимой инновационной экономики. Поэтому руководству страны вместо реализации внезапных "озарений" высоких руководителей и следующих "в правильном русле" рекомендаций экспертов, которые грозят добить фундаментальную науку, следует озаботиться выработкой разумной и последовательной политики и в области фундаментальной науки, и в области образования, и в области развития высоких технологий. В частности, нужно навести порядок в области многомиллиардных трат "на науку и разработки" через систему лотов и спешного строительства различных федеральных новоделов - кризис же на дворе.

Приложения

1. Список некоторых лотов, полученных по различным программам Минобрнауки в 2005 - 2008 гг. Указано название лота, организация, выигравшая лот, и общий объем финансирования работ по лоту из средств федерального бюджета.

"Разработка методических рекомендаций по проведению оценки деятельности научных организаций в Российской Федерации", ГУ ВШЭ, 6,0 млн. руб.

"Разработка нормативных материалов и статистических показателей для анализа научно- технического потенциала и проведения инвентаризации организаций научно-технического комплекса Российской Федерации", ГУ ВШЭ, 8,0 млн. руб.

"Мониторинг стратегий развития организаций системы высшего профессионального образования для выявления и распространения успешных управленческих решений", ГУ ВШЭ, 10,0 млн. руб.

"Разработка и внедрение современных механизмов продвижения российских образовательных программ и проектов на международных образовательных выставках с участием стран СНГ", Негосударственная образовательная автономная некоммерческая организация "Учебно- консультационный центр "Практик", 12,0 млн. руб.

"Разработка программы мониторинга и прогноз профессионально-квалификационной структуры кадровых потребностей системы образования в условиях различных моделей реализации образовательных программ профессионального образования", АНО "Центр социальных исследований и инноваций" 13,4 млн. руб.

"Разработка механизмов оптимизации финансовых затрат на образование, выработка новых подходов к формированию перспективного финансового плана и федерального бюджета по разделу "Образование", ЗАО "МЦФЭР-консалтинг", 14,0 млн. руб.

"Развитие сетевого взаимодействия классических университетов на основе институционализации связей с инновационным сектором", ГОУ ВПО "Казанский государственный университет имени В.И. Ульянова-Ленина",14,9 млн. руб.

"Разработка системы регламентации и оценки эффективности реализации административных процедур в области контроля и надзора в сфере образования", ГУ ВШЭ, 15,4 млн. руб.

"Апробация, доработка и внедрение в образовательных учреждениях ВПО типовой модели системы качества образовательного учреждения", Санкт-Петербургский государственный электротехнический университет "ЛЭТИ" им. В.И. Ульянова (Ленина), 17,0 млн. руб.

"Совершенствование системы бюджетирования, ориентированного на результат, главного распорядителя бюджетных средств в сфере науки и инноваций", ГУ ВШЭ, 19,0 млн. руб.

"Создание многоуровневой многофакторной критериальной системы для оценки процессов развития российского образования", ООО "Научно-внедренческое предприятие "Информация-Экономика", 27,0 млн. руб.

"Формирование методического и правового обеспечения нормативного финансирования реализации программ высшего профессионального образования", ГУ ВШЭ, 30,0 млн. руб.

"Мониторинг экономики образования", ГУ ВШЭ, 35,6 млн. руб.

"Разработка и практическая апробация методологии долгосрочного научно-технологического прогнозирования на основе аналитических исследований и экспертных опросов методом Дельфи в рамках формирования научно-технологического Форсайта", ГУ ВШЭ, 42,0 млн. руб.

"Аналитическое обеспечение формирования современной модели образования", ГУ ВШЭ, 49,1 млн. руб.

"Информационно-разъяснительная кампания модернизации и развития российского образования, Федеральной целевой программы развития образования (2006-2010) на федеральном и региональном уровнях в 2008-2010 гг." ГУ ВШЭ, 63,0 млн. руб.

2. Стенограмма круглого стола "Оценка результативности научных организаций Российской Федерации"

Евгений Онищенко

 

Источник: Scientific.ru