Русь электронная

07.04.09

Без создания «электронного правительства» у России мало шансов преуспеть в глобальной конкуренции ведущих держав.

Алексей Зайко
Рисунок Константина Батынкова

В англо-саксонских странах, которым мы обязаны появлением термина и концепции е-Government, этот самый термин имеет гораздо более широкую смысловую нагрузку, чем русское выражение «электронное правительство», подразумевающее прежде всего использование информационных технологий государственными учреждениями для решения управленческих задач. Е-Government — это своего рода постиндустриальная философия взаимодействия государства и общества с использованием новейших информационных технологий, несколько выходящая за рамки утилитарных задач информатизации сферы государственного управления.

Современный подход западных обществ к государству основан на чертах сходства государства и крупных корпораций. У государства есть бюджет, доходы, расходы и даже своего рода акционеры — граждане, являющиеся одновременно и его клиентами. Они заинтересованы в том, чтобы услуги государственных учреждений были дешевы и доступны. Следовательно, государство, подобно крупной корпорации, должно стремиться прежде всего к удовлетворению интересов своих «акционеров», к повышению с этой целью своей эффективности, к росту капитализации создаваемых за счет бюджета активов, к совершенствованию технологии управления и качества оказываемых населению услуг. Речь, таким образом, идет о смене стиля государственной деятельности в направлении укрепления ее рациональных начал (см. «Зарубежный опыт создания «электронного правительства»).

Модель «электронного правительства» привлекательна для тех стран и культур, в которых государство воспринимается как социальная структура, обслуживающая интересы граждан. Российская же политическая культура базируется на укоренившемся в патерналистском стереотипе восприятии государства. Различие весьма существенное. Однако, несмотря на эту и другие национальные особенности политических культур, все государства исполняют в общем-то схожие функции и имеют достаточно стандартный набор обязанностей перед обществом. Во многом схожи и механизмы государственного управления. Если рассматривать органы власти как структуры по оказанию специфических государственных услуг населению, то влияние информационно-коммуникационных технологий на повышение эффективности административного управления за счет повышения качества аппаратной работы и действенности регулирования общественных процессов представляется достаточно очевидным. Очевидны и такие последствия информатизации, как более эффективное расходование бюджетных средств и сокращение издержек на содержание государственного аппарата. Иными словами, «электронное правительство» имеет целый ряд базовых преимуществ, делающих его неотменяемой частью глобальной социально-технологической парадигмы нового века.

Отметим, что у России был очень хороший шанс не отстать от развитых стран в практической реализации этого нового инструмента социального менеджмента. В США, на родине интернета и процессоров «Пентиум», Закон об «электронном правительстве» был принят только в 2002 году, когда уже действовала программа «Электронная Россия», предполагавшая в том числе и компьютеризацию системы государственного управления. Увы, успев вовремя вскочить в «электронный» вагон, Россия вскоре от поезда отстала.

Родовой порок

На первом заседании Совета по развитию информационного общества в России 12 февраля 2009 года президент Дмитрий Медведев рассказал, что занимался проблемой создания «электронного правительства» еще шесть или семь лет назад, работая в администрации президента, но «все оказалось безуспешным». Новая попытка сдвинуть дело с мертвой точки, предпринятая Медведевым уже в новой роли президента страны, совпала с началом мирового финансового кризиса. Впервые за многие годы тема развития национальной информационной структуры оказалась в центре внимания на прошлогоднем июльском заседании Госсовета. Вряд ли это можно счесть случайным совпадением, и причин тому несколько. Чтобы понять их, вернемся в этой истории немного назад.

Когда в начале 2000 года идея «Электронной России» только появилась в тогдашнем МЭРТе, в центре большинства дискуссий была проблема острого дефицита «железа», самого компьютерного оборудования. Было понятно, что для сокращения экономического отставания от развитых стран необходимо развивать сектор высоких технологий, в котором можно достичь большей производительности, чем в сырьевых отраслях. А без компьютеров и мощной телекоммуникационной инфраструктуры добиться этого нельзя. Поэтому считалось, что на 90% успех развития информационных и коммуникационных технологий в стране будет определяться чисто техническими возможностями, такими как количество персональных компьютеров, доступность и пропускная способность каналов.

Однако с компьютеризацией в России получилось почти точно так же, как веком ранее с радиофикацией. Тогда пионеры радио тоже верили, что если оно придет в каждый дом, то неизбежно наступят всеобщее счастье и благоденствие; что количество новой техники и новой информации перерастет в качество и необратимым замечательным образом изменит общество. Как все нам хорошо известно, ничего подобного на самом деле ни тогда, ни сейчас не произошло. Как констатировал президент Медведев, «сегодня практически все федеральные структуры обеспечены современными компьютерами, подключены к сети интернет. Практически во всех государственных органах сформированы базы данных, но и только. У нас внутренний документооборот как велся, так и ведется на бумаге». В общем, «радио» есть, а счастья нет.

Неработающей «Электронная Россия» долго время была по многим причинам. Так, по мнению Андрея Короткова, заведующего кафедрой глобальных информационных процессов и ресурсов МГИМО, ранее первого заместителя министра России по связи и информатизации, возглавлявшего первую дирекцию программы «Электронная Россия», сама программа имела весьма существенные внутренние дефекты: «Название программы было очень броским, и оно было гораздо более емким, чем первоначальные задачи, которые перед ней ставились. Речь шла об автоматизации и сопряжении информационных сетей и ресурсов шести ключевых ведомств Российской Федерации. Однако эта программа была рассчитана скорее на чиновников, чем на общественность, на пользователей информационных технологий. Именно здесь и возникли самые серьезные проблемы. К сожалению, Министерство связи и информатизации еще в 2002-2003 годах не смогло стать координирующим центром исполнения этой программы. Роль координатора заключалась в следующем: нужно стать арбитром в споре равных и настоять на том, что все должны поступиться частью собственных интересов (и денег) во имя общего блага. Но увы! Так слаженно и альтруистично работать мы еще не научились. Нельзя сбрасывать со счетов и местнический подход, желание порадеть близким или прикормленным исполнителям проектов. К сожалению, так и не удалось добиться транспарентности информационных систем этих ключевых ведомств, среди которых министерства образования и науки, внутренних дел, экономического развития, информационных технологий и связи, культуры и так далее».

В то же время Коротков отмечает, что программа вызвала очень большой энтузиазм. Люди увидели возможность воспользоваться преимуществами информационных технологий, информационного общества для самореализации, для развития бизнеса на местах. Было очень много дельных, прекрасных инициатив, которые осуществлялись либо за счет средств регионов, либо частично за счет финансирования из центра, либо даже за счет тех компаний, которые предоставляли услуги в этой сфере за свои деньги, но под эгидой «Электронной России». Таким образом, «Электронная Россия» сыграла положительную роль. Она всколыхнула общество, вывела его на обсуждение, а потом и на использование информационных технологий в разных областях жизни. Сделано многое из того, что даже не было заявлено в программе. Другое дело, что программа не профинансирована должным образом: в среднем бюджет исполнялся на 20% от заявленных потребностей.

Так что нынешнее вялотекущее состояние «Электронной России» было в значительной степени прогнозируемо и закономерно. Переломить ситуацию — задача не из легких, и то, что президент решил заострить на ней внимание, означает, по сути, только одно — тема, что называется, «дозрела». Цифровой разрыв между Россией и развитыми странами, несмотря на огромные инвестиции, не сокращается, а увеличивается. Как констатировал Дмитрий Медведев, по индексу развития « электронного правительства» в 2005 году Россия была на 56-м месте, а в 2007 году опустилась до 92-го. В рейтинге готовности стран к сетевому миру (есть и такой рейтинг!) мы тоже на «почетном» 72-м месте (см. таблицу 1).

На практическом уровне

По мнению заместителя директора административного департамента Минпромторга Максима Кузовкова, сегодня развитие «электронного правительства» в России сдерживается несколькими факторами. Во-первых, концепция информационного общества и соответствующего ему «электронного правительства» писалась технократами, а не философами. Во-вторых, отсутствует проработанная широким экспертным сообществом и принятая обществом «дорожная карта» движения к намеченным целям. В-третьих, нет понимания того, в чем состоит российская специфика «электронного правительства». В то же время господин Кузовков считает, что эти сложности носят естественный характер и вполне могут быть преодолены, тем более что личное заинтересованное участие в работе высшего руководства страны просто не оставляет другого выбора. «Поймите простую вещь: "железо", технологии все это уже есть. Чего нет, можно купить, это относительно недорого. Главное — гармонизировать разнонаправленные векторы создания "зоны покрытия" государственными электронными услугами. Если разработчикам нового варианта концепции "Электронная Россия" удастся создать подобную систему контроля, то программа начнет работать сама. Без этого элемента все усилия вновь могут оказаться напрасными», — подводит итог господин Кузовков.

Допущенные в ходе реализации программы ошибки, по мнению Кузовкова, вовсе не лишают нас сегодня возможности существенного пересмотра действующих принципов и механизмов создания «электронного правительства». «Точки невозврата в процессе создания ИКТ-систем в действительности не существует. Это очень гибкий "материал", его можно достраивать, переналаживать на ходу. Главное — это четкое понимание целей», — считает Кузовков.

Таблица 1. Основные этапы перехода к «электронному правительству» по классификации ООН

Источник: CNA, 2008

Таблица 2. Наиболее востребованные госуслуги в электронной форме

Источник: CNA, 2008

Константин Горохов, представитель отдела общественных связей Министерства связи и массовых коммуникаций, выделяет среди проблем реализации концепции «электронного правительства» вопросы межведомственного взаимодействия: «В рамках госструктур не существует ни одного заместителя руководителя, отвечающего за информационные технологии. Поэтому главой Минкомсвязи было предложено создать совет главных конструкторов, которые могли бы собираться при правительственной комиссии по связи и информационным технологиям и обсуждать техническую сторону решений, — говорит Горохов, — и данная идея была поддержана президентом страны. В настоящий момент информационные технологии стоят на последнем месте как с точки зрения финансирования, так и с точки зрения уделения им внимания, потому что до сих пор ни один руководитель федерального органа исполнительной власти не провел анализ, как информационные технологии могут помочь ему в его работе. Автоматизация в федеральных органах исполнительной власти воспринимается как переход с менее мощного процессора на более мощный, а не как создание информационных систем. Портал по-прежнему воспринимается как веб-сайт. А на самом деле портал — это нечто большее, это сложная информационная система, которая имеет оболочку в виде веб-сайта» (см. таблицы 3, 4). По мнению Константина Горохова, подобные стереотипы связаны с совершенно недостаточным уровнем компьютерной компетенции бюрократического аппарата, все еще доминирующим в госструктурах бумажным документооборотом, а также отсутствием удобных систем управленческого учета, с помощью которых руководители могли бы принимать решения.

Отраслевые эксперты в целом согласны с такой точкой зрения, но добавляют к этому списку проблем и другие. Так, Ольга Ускова, президент Национальной ассоциации инноваций и развития информационных технологий (НАИРИТ) и президент компании Cognitive Technologies, в качестве основной проблемы, препятствующей построению эффективной ИТ-инфраструктуры электронного государства, называет высокий уровень коррупции. «Сфера информатизации является очень благоприятной для злоупотреблений, поскольку критерии оценки стоимости в ней весьма специализированы. Цену ИТ-проекта можно искусственно завысить в несколько раз без риска, что тебя поймают за руку. Эффективно бороться с коррупцией в сфере информатизации можно только за счет усиления роли институтов независимой внешней экспертизы, которые у нас пока развиты крайне слабо», — считает Ольга Ускова. Что же касается фактора восприятия чиновником компьютера исключительно как пишущей машинки, то, по мнению президента НАИРИТ, причина кроется в том, что чиновники основной своей задачей считают именно производство документов. Если бы вместо этого перед ними ставилась задача повышения эффективности управления, результат был бы совершенно другой.

По мнению генерального директора компании «1С-Битрикс» Сергея Рыжикова, именно финансовый кризис заставляет искать пути оптимизации любых структур, в том числе и государственных. Информатизация — это, пожалуй, один из немногих по-настоящему действующих инструментов с быстрой отдачей, которую можно и нужно использовать для снижения издержек и увеличения эффективности. Но никакие даже самые эффективные технологии не помогут построить электронное государство, пока государственные структуры не повернутся к человеку, гражданину лицом, а работа их не станет для него более прозрачной и предсказуемой. Немного иной взгляд на проблему построения электронного государства предлагаетАлексей Новодворский заместитель генерального директора компании «Альт Линукс»: «Электронное государство — это не просто порталы, реализующие регламенты и выдающие электронные документы. Это мощный механизм обеспечения прав граждан, в частности, за счет повышения прозрачности государства. Вопрос объема прав граждан, обеспеченных электронным государством, и механизмов их реализации — вопрос политический и правовой, а потом уже технологический». По словам Новодворского, проблема может быть решена на уровне политического руководства, а не на ведомственном или межведомственном уровнях. «Решать такие концептуальные вопросы во время кризиса, когда государство и общество больше сосредоточены на осознании ситуации и поисках новых решений, — самое время. Кризисные решения вынужденно будут проще, дешевле и понятнее гражданам», — заключает он.

Дмитрий Романов, директор по развитию технологий информационного менеджмента компании «АйТи», считает, что основная причина плачевного состояния дел кроется не в отсутствии стандартов, а в специфичном менталитете чиновников. «На самом деле со времен Салтыкова-Щедрина мало что поменялось. Чиновники в основной массе не заинтересованы в повышении эффективности собственной работы. В лучшем случае решаются узковедомственные задачи. Эффективное взаимодействие между ведомствами необходимо прежде всего тем, кто находится над этими ведомствами, то есть президенту и премьеру. Переход к сервисной модели оказания государственных услуг вообще требует серьезнейшего изменения в психологии и менталитете как чиновников, так и всех прочих граждан страны. Однако технологии "электронного правительства" могут и должны стать катализатором данного процесса», — уверен он. Дмитрий Романов также вспомнил о программе «Электронная Россия», одним из недостатков которой он назвал «мелкотемье». По словам топ-менеджера, если бы составители программы сосредоточились буквально на нескольких прорывных темах, ситуация сегодня могла бы быть совершенно иной. «Но выбор был сделан в пользу распыления ресурсов и финансирования по многим зачастую не связанным между собой тематикам, что и привело к закономерному финалу — выполнено много работ, а показать реально работающие системы "электронного правительства" невозможно», — утверждает он.

Выход в сеть

Анализируя высказывания чиновников и экспертов, можно сформировать достаточно краткий список основных шагов, необходимых для вывода программы создания «электронного правительства» из состояния стагнации.

Во-первых, очевидно, что решить проблему межведомственной конкуренции и «электронной суверенизации» невозможно без создания над-или межведомственного органа, обладающего высшими полномочиями в данной сфере и решения которого будут обязательны к исполнению всеми госучреждениями, сколь бы богатыми или силовыми они ни были. При этом «электронная чрезвычайка» необходима не только на период создания общегосударственной ИКТ-системы — в каком-то виде орган, координирующий и стандартизирующий электронное взаимодействие государственных ведомств, почти наверняка будет нужен постоянно для поддержания этой системы в рабочем состоянии (см. «Стандартный подход»).

Таблица 3. Интегральный рейтинг информационного развития субъектов Российской Федерации

Источник: Институт статистических исследований и экономики знаний, ВШЭ, 2008

Во-вторых, необходимо в кратчайшие сроки подготовить и провести через законодательную процедуру законы и поправки к законам, превращающие электронный документ в реальный юридический инструмент. До тех пор пока у чиновников будет оставаться хотя бы малейшая возможность отказать в приеме и рассмотрении электронного документа, они этой возможностью будут пользоваться. Отметим, что работа по упорядочению юридической среды функционирования электронных документов ограничивается отнюдь не только законодательными актами. Правила взаимодействия различных ведомств и документооборот между ними в значительной степени регулируются распоряжениями правительства, министерскими приказами, техническими регламентами. Необходима полная ревизия всей массы этих нормативных актов на предмет внесения в них соответствующих поправок.

В-третьих, успехи по созданию и внедрению «электронного правительства» должны стать одним из ключевых критериев оценки профпригодности чиновников без скидок на ранги. Поскольку речь идет, по сути, об изменении устоявшихся культурных паттернов, сломе вековой бумажной инерции, без государева примера и рубки бород дело вряд ли сдвинется.

В-четвертых, необходимо четко расставить приоритеты и сбросить с «Электронной России» балласт — нежизнеспособные части программы. Без концентрации ресурсов на ключевых прорывных направлениях, в частности без создания доверенной транзакцион-ной среды и введения электронного удостоверения гражданина, все прочие меры по созданию «электронного правительства» просто зависнут.

Отметим, что часть упомянутых выше мер, в частности пересмотр «Электронной России», уже значится в планах чиновников. Так, по словам министра связи и массовых коммуникаций Игоря Щеголева, в его ведомстве завершена подготовка новой редакции «Электронной России», которая позволит более оперативно перераспределять финансовые средства в рамках ФЦП как между статьями затрат, так и по годам реализации программы. Это, в свою очередь, повысит эффективность программы. В частности, будет решена проблема позднего поступления денег из федерального бюджета: обычно деньги поступают не ранее третьего квартала, что делает затруднительным выполнение программы на текущий год.

«Главное отличие новой редакции ФЦП состоит в изменении подхода к проблеме: если в начале века под развитием ИТ понимали прежде всего закупки тонн компьютерного "железа", сейчас всем очевидно, что главное — кадровый капитал и качество информации», — считает Щеголев. Кроме того, новая редакция ФЦП рассматривает внедрение информационных технологий как инструмент экономии бюджетных средств путем уменьшения административной нагрузки и времени на обработку документов. «Планируется выйти на показатель ежегодной экономии средств за счет внедрения ФЦП до 10 миллиардов долларов», — сказал министр связи. Кроме того, отметил он, будет «существенно сокращен и конкретизирован» список приоритетных направлений деятельности в рамках ФЦП.

Таблица 4. Интегральный рейтинг использования технологий «электронного правительства» в федеральных органах власти

Источник: Институт статистических исследований и экономики знаний, ВШЭ, 2008

статья из журнала «Энергия промышленного роста» № 3 [31] март 2009