Сергей ХОРОШЕВ: СТАНЕТ ЛИ ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТРУМЕНТОМ ИННОВАЦИЙ?

14.11.06

СПРАВКА: Сергей Хорошев - аналитик Центра "Открытая экономика"

Кто участвует в стандартизации – тот завоевывает рынок.

Инновационная направленность отечественных предприятий сегодня имеет огромное значение. Хотя слово «инновация» и стало слишком модным и часто упоминаемым, действительно, без инноваций не будет должного развития. Меняются поколения техники и нужно осуществить обновление средств производства, обучить людей – с тем, чтобы они могли выпускать конкурентоспособную продукцию. Системы технического регулирования направлены на реформирование правоотношений в области обязательных и добровольных требований к продукции.

В Германии, например, ежегодный доход от применения национальных стандартов составляет 16 млрд. евро, почти 1% от ВВП этой страны. Затраты у них на соблюдение норм европейской стандартизации составляют более 700 млн. евро, в их развитие вовлечено около 65 тысяч экспертов. Для сравнения – Россия затрачивает сегодня на стандартизацию около 20 млн. евро в год. Разработка и распространение национальных стандартов имеет государственное значение, поскольку другие нормативные документы по стандартизации не в той же степени отвечают интересам всех сторон, в частности, потребителей.

Заместитель руководителя Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия Андрей Лоцманов привел один простой пример. «Сегодня наши металлургические компании приобретают заводы и в Европе, и в Америке, но вопросам стандартизации должного внимания они пока не уделяют, наши металлурги очень мало участвуют в разработке новых стандартов ИСО. Это значит, что, не участвуя в работе над этими стандартами, металлурги лишаются возможности влиять на формирование стандартов в своих интересах. Работа над стандартом длится обычно два-три года, и компания может узнать, какие перспективные требования к ее продукции закладываются в стандарт, какую продукцию потребуют от них через три-четыре года. Зная перспективу, можно строить техническую политику предприятия, осуществлять техническое перевооружение уже под новую продукцию. Параллельно с созданием стандарта перестраивается технология, с выходом стандарта можно производить соответствующую продукцию, что дает определенное конкурентное преимущество».

Как отметил заместитель руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии Сергей Пугачев, «единые для всей страны национальные стандарты в соответствии со статьей 71-р Конституции РФ обеспечивают суверенитет и верховенство РФ, обеспечивают ее целостность и неприкосновенность ее территории. Около 50% фонда национальных стандартов напрямую направлены на обеспечение обороноспособности и инфраструктурной безопасности страны, являются условием участия России в международных системах сертификации и стандартизации, обеспечивают конкурентоспособность отечественной продукции.

В мире, особенно в странах Европы, вопросам технического регулирования, уделяется должное внимание. За последние 25 лет в странах Европы сформировалась так называемая надлежащая практика технического регулирования. Эта практика заключается в согласованном разделении функций государства и бизнеса. Использование бизнесом гармонизированных стандартов является ключевым знаком в данной практике и позволяет обеспечить, с одной стороны, безопасность и здоровье граждан, а с другой – обеспечивать конкурентоспособность продукции и услуг на международном рынке при снижении барьеров, возникающих при торговле между странами. Повышение интереса к техническому регулированию вызвано глобализацией торговли продукцией и услугами, делокализацией инвестиций, дерегулированием в различных странах, желанием общества защитить окружающую среду, необходимости международной солидарности по противостоянию терроризму и эпидемиям.

В разных странах было установлено, что различия в регуляторной политике могут увеличить бремя на бизнес, что может привести к снижению производительности и конкурентоспособности. Поэтому во многих странах есть договоренности об уменьшении регулирующего давления на бизнес, отсутствии двойных регулирующих процедур. Дополнительные трудности для эффективного функционирования международных рынков могут также создавать антиконкурентные методы частных фирм, основанные на картельных сговорах, злоупотреблении доминирующим положением на рынке, или попытках монополизировать рынок с применением инструмента технического регулирования. Эти действия могут серьезно ограничить доступ продукции на рынок, а также повлиять на развивающиеся предприятия.

Поэтому, в частности, в Меморандуме о взаимопонимании между Правительством Великобритании и Британской организацией по стандартизации (BSI) от 20 июня 2002 года говорится, что «поскольку стандарты обладают некоторыми характеристиками «общественного продукта», ориентация только на потребности рынка не может обеспечить всех преимуществ от применения стандартизации. Например, инновационные компании склонны уклоняться от национальной стандартизации, поощряя разработку своих собственных корпоративных технических условий, в частности исключения конкуренции, возможно, путем формирования картелей. Поэтому нужна достаточно жесткая государственная политика для устранения проблем, связанных с рынком», – подчеркнул С.Пугачев.

Это также надо учитывать и у нас в стране, внеся соответствующие поправки в закон, поскольку некоторые российские «технорегуляторы» (в частности, в электроэнергетике) создают собственные стандарты и собственные добровольные системы сертификации, что может привести к картельным сговорам в отдельных отраслях экономики.

В принципе же, стандартизация, как один из элементов технического регулирования и как инструмент повышения конкурентоспособности, обеспечения инноваций в условиях рыночной экономики, позволила увеличить, например, за последние годы рост ВВП в Германии, Австрии и Швейцарии на 1%, повысила послевоенный рост производительности труда в Великобритании на 13%, а ее вклад в экономический рост превышает соответствующие показатели от внедрения патентов и лицензий.

Опыт зарубежных кампаний показывает, что вложения в стандарты дают на 1 единицу затрат от 20 до 40 единиц прибыли. По подсчетам экспертов, эффективное применение технического регулирования позволяет увеличивать долю прибыли в среднем на 0,26% от ВВП. Ежегодные затраты на международную стандартизацию, например, в компании Шелл составляют 8 млн. долларов США, а в компании ВР – 6 млн. долларов США.

ОЭСР недавно был проведен анализ действующей практики технического регулирования в разных странах. Были выявлены концептуальные принципы регулирования, которые должны учитываться в национальных законодательствах разных стран. К данным принципам относят: прозрачность; отсутствие дискриминации; предотвращение неоправданных барьеров в торговле; использование интернационально согласованных мер регулирования; упрощение процедур оценки соответствия; интеграция конкурентных принципов.

Согласование и соблюдение основных положений реформы технического регулирования с международной практикой позволит улучшить качество продукции и услуг, создать необходимые условия для внедрения технологических и технических инноваций. А ведь только инновации способны совершить прорыв в условиях конкурентного рынка. Государство и бизнес должны быть напрямую заинтересованы в эффективном применении методов технического регулирования для обеспечения конкурентоспособности нашей продукции и услуг.

Представляет интерес, насколько реформирование технического регулирования в стране может повлиять на инновационную деятельность в части внедрения технологических и технических инноваций. Хотя в законе «О техническом регулировании» формально нет положений, направленных на реализацию нововведений, на создание новой техники, косвенно этот закон должен содействовать развитию инноваций, появлению конкурентоспособной продукции.

Так ли это сегодня? Вот мнения экспертов.

Начальник отдела промышленной безопасности Ново-Липецкого металлургического комбината Геннадий Еремин прокомментировал, что, согласно ФЗ-184, обязательные требования к объектам технического регулирования устанавливаются только техническими регламентами, а стандарты носят добровольный характер применения. Данный подход соответствует общепринятой международной практике.

«Среди целей реформы технического регулирования, следует отметить необходимость устранить необоснованные технические барьеры в предпринимательской деятельности, упорядочить деятельность государственных контрольно-надзорных органов, придать качественно новый импульс развитию национальной стандартизации. В соответствии с концепцией реформы технического регулирования в 2010 году должен завершиться переходный период, в стране должно быть принято (причем большая часть посредством федеральных законов) необходимое количество технических регламентов. Принятые технические регламенты должны составить в стране обязательную для исполнения нормативно-правовую базу, посредством которой будет обеспечиваться безопасность жизни и здоровья граждан, окружающей среды, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.

При этом прозрачность разработки и принятие технических регламентов в форме федеральных законов, в идеологии авторов, позволит не допустить создание необоснованных технических барьеров и сократит коррупционные возможности отдельных чиновников.

В каждом техническом регламенте, в соответствии со сферой его распространения, должны содержаться специфические требования, вытекающие из особенностей продукции, но при этом должен сохраняться общий принципиальный подход установления базовых норм. Этот общий подход должен, с одной стороны, создавать благоприятные условия для предпринимательства внутри страны, а также способствовать внешнеэкономической деятельности российских предпринимателей за рубежом», – отметил Г.Еремин.

Исполнительный директор Объединения автопроизводителей России Игорь Коровнин отмечает, что в законе «О техническом регулировании» есть статья 3, в которой очень четко говорится о том, что техническое регулирование должно осуществляться в соответствии с уровнем национальной экономики, развитием материально-технической базы, а также уровнем научно-технического развития.

«Это – крайне важный постулат, потому что техническое регулирование может строиться по принципу перспективности. Например, сегодня в Европе есть регламент по выбросам вредных веществ автомобильными двигателями, который имеет 5 категорий. Первая нами уже выполнена, вторая сейчас выполняется, а третья, четвертая и пятая – расписаны по годам. Поэтому заводы могут инвестировать в свое производство, и создавать, в том числе на базе инноваций, новые двигатели, к тем срокам, когда надо будет выполнять эти требования. Работая в Комитете по внутреннему транспорту европейской экономической комиссии ООН, мы принимали участие в разработке требований, а потом их транслировали к нам. Заводы сейчас постепенно готовятся к тому, чтобы внедрять их в жизнь. Я думаю, что и по другим отраслям должна быть и будет такая же ситуация», – отметил И.Коровнин.

Закон должен способствовать привлечению инновациям, но необходимо обеспечивать минимизацию средств для достижения целей, установленных регламентами. По мере того, как будет развиваться единое мировое законодательство или единые мировые требования, так будут развиваться инновационный и инвестиционный процессы. А пока, к сожалению, существующие сегодня в законе регламенты еще больше ужесточают требования к бизнесу. Дело в том, что соединения требований к продукции с требованиями к процессам заставляют бизнес скрупулезно выполнять все процедуры, включая и такие производственные регламенты, которые иногда является ноу-хау предприятия.

«Мы на нашем Комитете РСПП просим авторов закона ввести поправки, исключающие подобные процессы из сферы технического регулирования. Они прямо относятся к требованиям производственной технике безопасности, тому, что не должно прямо входить в техническое регулирование. Конечно, существуют достаточно сложные вопросы с точки зрения тонкой линии между разделением процедуры требований к продукции и как ее произвести – это другое. Естественно, что процессы должны реализовывать требования по безопасности продукции. Необходимы стандарты, гармонизированные с международными стандартами, хотя степень гармонизации может быть разная. Немецкие эксперты говорят, что вопросы технического регулирования и стандартизации повышают у них ВВП на 1%-1,5% ежегодно. На предприятиях, выпускающих экспортную продукцию, сокращаются средства на доработку их продукции для передачи в третьи страны, а это может достигать порядка 10%-15% экономии», – рассказал И.Коровнин.

Завотделом Института сертификации Иосиф Аронов считает, что в настоящее время реформа технического регулирования может сказаться и отрицательно на инновационных процессах. «Все зависит от того, как будут задаваться нормы. Чем они будут задаваться конкретнее, четче, определеннее, тем все эти нормы все больше будут сковывать процессы инновации, если жестко соблюдать те принципы, которые заложены в законе «О техническом регулировании. С моей точки зрения, использовать технические регламенты для инноваций невозможно. Технические регламенты не должны стимулировать инновационные процессы по той причине, что они должны создавать минимально необходимое требование. А уже в национальных стандартах теоретически это возможно, поскольку эти национальные стандарты могут устанавливать требования гораздо более высокие, чем требования минимально необходимые.

По мнению председателя технического комитета при Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии (ТК 297), директора по науке, технологии и качеству Всероссийского института легких сплавов Евгения Качанова, для гармоничного развития экономической системы инновационная деятельность является важной составляющей появления новых конкурентоспособных видов продукции и материалов.

«Одна из основных идей ФЗ «О техническом регулировании» исходит из необходимости введения нового, отвечающего рыночной экономике и международной практике подхода к вопросам внедрения новой техники. Важнейшими целями реформирования национальной системы стандартизации при этом являются:

• повышение качества и конкурентоспособности российской продукции, работ и услуг, реализуемых на внутреннем и внешнем рынках;

• обеспечение научно-технического прогресса;

• обеспечение обороноспособности, экономической, экологической, научно-технической и технологической безопасности Российской Федерации.

Экономический эффект от проведения реформирования национальной системы стандартизации может быть определен (для конкретных отраслей промышленности) только после окончательного введения ФЗ в действие (предусмотренный переходный период с момента принятия ФЗ составляет семь лет), когда будут введены в действие и реально заработают как общие, так и специальные технические регламенты. За нарушения требований технических регламентов, в соответствии со Статьей 36 Федерального закона, изготовитель (продавец) несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В течение семи лет – предельный срок переходного периода – предстоит работать параллельно в двух системах технического регулирования: старой и новой, но уже сейчас крайне важно понять, какие организационные изменения произойдут в деятельности по установлению требований по безопасности, стандартизации, подтверждению соответствия и других аспектах технического регулирования. В соответствии с ФЗ все принципиальные решения по разработке технических регламентов, включая установление минимально необходимых требований, выбор форм и схем подтверждения соответствия, принимаются с учетом степени риска причинения вреда продукцией. В ст. 38 п. 2 ФЗ установлено, что изготовитель, в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, обязан принять необходимые меры по предотвращению причин вреда при обращении продукции и согласовать их с органами государственного контроля (надзора). Содержание этих мер должно обеспечивать снижение уровня опасности продукции и опираться на анализ и оценку риска ее эксплуатации (применения).

Для определения форм и схем подтверждения соответствия продукции требованиям технического регламента могут быть использованы методы анализа риска с учетом следующего принципа: соответствие более опасной продукции должно обеспечиваться более «жесткими» формами и схемами подтверждения (большей доказательной базой соответствия), соответствие менее опасной продукции обеспечивается меньшей доказательной базой.

Методы анализа должны обеспечить качественное ранжирование видов продукции, входящих в группу, на которую распространяется технический регламент, по степени опасности: очень опасные; среднеопасные; малоопасные. Не вызывает сомнения непосредственная связь подтверждения соответствия продукции требованиям технического регламента с ее качеством, влияющим как на сертификацию продукции, так и на ее конкурентноспособность», – отметил Е.Качанов.

Технические регламенты задают минимально необходимый уровень, а национальные стандарты задают средний уровень по отрасли, по обществу, потому что они обслуживают общество. В законе «О техническом регулировании» говорится о таком документе, который называется стандарт организации, и который может закреплять инновационные вещи.

Надо четко понимать, какие нормативы используют сегодня наши предприятия и потребители? Закон «О техническом регулировании» регулирует вопросы безопасности и качества товаров. Закон устанавливает правовую базу при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, оценке соответствия, включая добровольное и обязательное подтверждение соответствия продукции установленным требованиям, а также при осуществлении государственного надзора (контроля). Появление этого закона связано с изменением экономического базиса нашей страны, с глобализацией экономических и торговых отношений.

Реформа технического регулирования устанавливает правоотношения в области нормирования обязательных и добровольных требований к продукции, она направлена на снижение административного давления на бизнес-сообщество и технических барьеров в торговле. Реформа технического регулирования явилась одним из существенных условий, необходимых для присоединения России к ВТО. Основными целями реформы технического регулирования являются:

- защита жизни и здоровья граждан, сохранности государственного и муниципального имущества и охрана окружающей среды;

- обеспечение научно-технического прогресса;

- повышение конкурентоспособности продукции, работ и услуг;

- создание условий для свободного перемещения товаров по территории Российской Федерации при осуществлении международного экономического и научно-технического сотрудничества, а также международной торговли.

Реформа сферы технического регулирования была необходимой в силу следующих недостатков старой системы. Громоздкость, противоречивость и непрозрачность привела к тому, что обязательные требования к продукции, процессам производства и т.п. устанавливались многочисленными нормативными актами. Избыточный охват – основным способом подтверждения соответствия товаров (работ, услуг) обязательным требованиям является сертификация, и хотя постепенно сокращалась номенклатура товаров, подлежащих обязательной сертификации, этот список оставался чрезмерно большим и охватывал более 60% товарной номенклатуры. Низкое качество стандартов, которые значительно устарели и перестали соответствовать современным требованиям науки, технологии и международным стандартам. Неэффективность системы контроля из-за слишком широкого охвата системой обязательной сертификации приводил к тому, что система явно не справлялась с возложенными на нее задачами. В результате, к моменту принятия закона «О техническом регулировании», количество официальных документов превышало 60 тысяч, а, например, плата за сертификацию без учета транзакционных издержек импортеров и экспортеров «перекачивает» из промышленности и торговли суммы, эквивалентные 150 млн. долларов ежегодно.

Поэтому одной из важнейших задач закона было приведение в соответствие с ним действующих в этой сфере федеральных законов, а таких законодательных актов, которые надо было привести в соответствие, насчитывалось около 90. Число согласующих органов исполнительной власти, участвующих в этом процессе – более 30 министерств и ведомств. Кроме того, должно было быть пересмотрено около 800 ныне действующих постановлений Правительства Российской Федерации. Хотя закон и стал определенным шагом вперед, но в ходе его реализации были выявлены некоторые особенности реформы технического регулирования в России.

Одной из наиболее существенных различий является сфера деятельности закона. Во всех странах техническое регулирование, в первую очередь, как правовое регулирование, затрагивает вопросы безопасности продукции и лишь только в исключительных случаях безопасности процессов изготовления продукции в части обеспечения конечной товарной продукции.

Сфера же деятельности нашего, российского закона, затрагивает вопросы безопасности производства продукции и охраны труда, что приводит к отнесению к правовому полю технического регулирования вопросов, касающихся охраны труда и техники безопасности на производстве. Данные вопросы являются другим правовым полем и касаются вопросов взаимодействия работодателей, трудящихся (работников) и профсоюзов.

Такая ситуация привела к тому, что необходимо разработать 450 технических регламентов, имеющих вид федеральных законов или постановлений Правительства. Естественно, что такое количество никто не в состоянии «проработать» (законы должны пройти обязательные процедуры на множестве уровней – в соответствующих министерствах и ведомствах, в правительстве, в ГД и СФ, а затем утверждены Президентом), причем сделать это надо до 2010 года (к этому сроку в соответствии со ст.46 п.7 закона «О техническом регулировании» все обязательные требования к продукции и процессам производства, в отношении которых технические регламенты не были приняты, должны прекратить свое действие). В результате этого целые отрасли нашей экономики могут оказаться вне правового поля технического регулирования, то есть техническое регулирование может стать не инструментом повышения конкурентоспособности национальной экономики и ее мобильности, а механизмом «блокирования» развития и ее стагнации.

Во всём мире и у нас доказательной базой технических регламентов являются добровольные стандарты. Действует принцип презумпции соответствия, который заключается в следующем: выпускаешь продукцию на соответствие требованиям того или иного международного или национального стандарта – обеспечиваешь требования технического регламента. Если продукция выпускается по собственным техническим спецификациям, то тогда надо доказать, что данная продукция соответствует требованиям регламента. Поэтому необходимо сосредоточить усилия не только на процессе разработке технических регламентов, но и на процессе актуализации национальных стандартов и участии российских промышленных предприятий в работе по международной стандартизации.

Президент РСПП Александр Шохин отмечает, что «излишняя зарегулированность промышленных предприятий приведёт только лишь к увеличению административного давления, к необходимости получать сертификаты на соответствие продукции европейским нормам при экспорте. Следует внести изменения в закон «О техническом регулировании», в максимальной степени учитывая международный опыт технического регулирования, в частности европейского. Целесообразность применения нового европейского подхода при реализации реформы технического регулирования отмечена в Дорожной карте, подписанной 10 мая 2005 года Президентом РФ Владимиром Путиным и руководством Европейского Союза. Применение международно-признанных моделей технического регулирования позволит российским промышленным предприятиям быть конкурентоспособными в рамках общего экономического пространства».

Для этого в 2004 году по инициативе Трубной Металлургической Компании (ТМК) при Российском союзе промышленников и предпринимателей (работодателей) создан Комитет по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия, в состав которого вошли более 260 крупнейших российских компаний. Широкое участие отечественного бизнеса в работе Комитета объясняется пониманием необходимости приведения российского технического законодательства в соответствие с международным, что упростило бы российским компаниям работу как внутри страны, так и на мировом рынке, а также стимулировало модернизацию производства.

Главная задача, пояснил ответственный секретарь Комитета Антон Зубихин «координация деятельности представителей промышленности, научной общественности, отраслевых ассоциаций и союзов с органами законодательной и исполнительной власти по вопросам технического регулирования. Фактически, это попытка донести до государства мнение российского бизнеса. Для успешного завершения реформы, по мнению членов Комитета, необходимо заложить основу новой системы технического регулирования, ее методологический каркас. С этой целью необходимо уйти с пути создания нескольких сотен регламентов, как это планируется сейчас, и подготовить семь общих технических регламентов, предусмотренных законом «О техническом регулировании».

Приоритетное принятие и широкое применение на практике общих технических регламентов позволит определить, какие специальные технические регламенты нужны промышленным предприятиям России для обеспечения безопасности выпускаемой продукции. Кроме того, целесообразно рассмотреть возможность создания ряда специальных технических регламентов, устанавливающих общие требования к опасной продукции и технологическим процессам, которые применяются в различных отраслях промышленности. При таком подходе появится возможность избежать создания большого количества узкоотраслевых специальных технических регламентов, принятие которых фактически увеличит нагрузку на предприятия», – отметил А.Зубихин.

Использовались материалы Информационного бюллетеня Центра нормативно-технической документации (ЦНТД) Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия.

 Источник: